苏水良：浅议用人单位规章制度的法律问题

  
    摘要：近年来，我国司法实践中出现了大量因用人单位规章制度违法违规使劳动者合法权益受到侵害，本文足于我国用人单位规章制度的立法现状及当前我国用人单位规章制度和实施的状况，对用人单位规章制度作出相应的理论分析，并结合司法实践中大量劳动争议案件的争议焦点问题，对我国用人单位规章制度的立法完善提出个人的一些建议，以期对我国用人单位规章制度的立法完善、劳动立法的进步、劳动关系的和谐稳定能够起到一些积极的影响。

关键字：和谐企业；企业规章制度；法律问题

 一、用人单位规章制度的界定

    “用人单位”这一概念与我国现行法律的规定有关。《中华人民共和国劳动法》第二条规定，在我国，用人单位是指与劳动者建立劳动关系的企业、个体经济组织、国家机关、事业组织、社会团体。有关“用人单位”的释义，学界有几种代表性的观点：第一，“用人单位是指具有用人权利能力和用人行为能力，使用一名以上职工并且向职工支付工资的单位。”第二，“用人单位是指依法招用和管理劳动者，形成劳动关系，支付劳动报酬的劳动组织。”第三，“用人单位是指与劳动者存在劳动者存在劳动关系的劳动力使用单位和个人。”
    笔者认为：用人单位规章制度是用人单位依据法律法规并结合本单位的实际情况，制定的关于生产、经营和管理等诸方面的规章和制度的总称，其目的是保障劳动者履行劳动义务和享有劳动权利。

二、用人单位规章制度的性质

    1.合同附款说。此说认为，规章制度虽由用人单位依法定程序制定和公布，并以单位行政文件的基本形式存在，经劳动者同意后成为劳动合同的内容，进而对劳动者具有约束力。
    2.法律规范说。此说认为，规章制度具有强大社会规范的机能而应视作法律规范，其效力的发生与劳动者的意思无关。
    3.根据二分说。“此说将用人单位规章制度的内容分为两部分，其中之一为关于工资、工作时间等狭义劳动条件部分，此部分为劳动合同固有内容，必须获得劳动者同意方能生效；其二是劳动者在单位内应当遵守的行为规则，此部分是用人单位依其指挥权命令制定，只须告知劳动者即能生效。”
    4.集体合意说。此说认为，“劳动条件为劳动合同的内容，应由当事人双方合意，但由于规章制度统一规范劳动条件的事实，个别劳动者对劳动规章制度制定、变更的承诺虽有必要，但可以由劳动者集体意识（工会）予以同意。”

三、用人单位规章制度制定和适用过程中的法律问题

    规章制度是用人单位组织生产经营活动，加强人力资源管理所需的制度。但是由于我国的劳动法律体系尚不够健全，尚无专门规范用人单位规章制度的法律法规，对规章制度的制定主体、内容、程序为作出明确规定，加之用人单位法制观念淡薄、民主意识差，使得用人单位在制定和实施规章制度是表现出较大的随意性，从而导致用人单位制定的规章制度内容违法违规现象严重，这不仅损害了劳动者的合法权益，造成了大量劳动纠纷，也严重影响了我国劳动关系的和谐稳定和市场经济的健康持续快速发展。
    通过对大量的劳动争议案件的分析，可以看出，用人单位规章制度在制定和实施过程中主要存在以下问题：
    （一）规章制度的制定主体
    目前，我国并没有明确的法律规范规定制定主体，制定主体模糊致使用人单位的随意性比较大。很多用人单位制定规章制度的主体是人事部门与相关职能部门，再经由主管领导批准或经过会议研究讨论通过，部门负责人往往唯上是从，直接按照主管领导的意图制定规章制度，使得部门意志实际上成了领导发号施令的幌子，完全没有民主可言。 
    （二）规章制度的内容
    1．制度内容权利义务失衡
    我国用人单位制定的规章制度在权利和义务两方面存在严重不一致的现象。从上述用人单位规章制度的基础理论来看，用人单位规章制度的内容应当包括用人单位的权利义务和劳动者的权利义务，可是事实上，大量用人单位规章制度的内容主要是劳动纪律准则相关的工作规则，其内容大都是针对规范劳动者行为的条文，表现为“不准”、“禁止”的字样，而对用人单位应当履行的义务和劳动者应当享有的权利却很少涉及，甚至是只字不提。显然严重违背了权利义务相一致的原则。 
    2．制度内容部完善，存在不合法、不合理现象
    实践中，很多用人单位法律意识淡薄，漠视劳动者合法权益，制定的规章制度缺少必要内容，如福利、保险、技术培训等方面的规定。除此之外也存在不少明显的违法违规、侵害劳动者合法权益的内容，例如“新进女性职工两年内不得怀孕，否则随时解除劳动合同”；有得规章制度尽管没有明显违法违规，却也存在严重不合理的内容，例如“无故旷工三日以上视为自动离职”、“员工擅自离开岗位，且未有任何书面申请属于自动离职，公司将直接扣除所有未发放的工资和福利”、“内部职工打架斗殴者一律辞退”。显然上述列举的这些规定违反了现行法律规定或者内容相当的不合理，严重侵害了劳动者的人身权利、财产权利和获得劳动报酬权利等合法权益。
    （三）规章制度的制定程序
    从制定程序上看，虽然我国《劳动法》规定了规章制度的制定须经法定程序，而《劳动合同法》更是明确规定：“用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。”但是在实践中，程序违法却是司空见惯，法定程序并未真正落实。主要表现在三个方面：一是没有经过民主程序；二是缺少公示程序；三是没有在劳动行政部门备案。
    （四）如何认定违反规章制度的严重程度
我国《劳动法》第25条和《劳动合同法》第39条的第2款均规定：“劳动者严重违反劳动纪律或用人单位规章制度的，用人单位可以解除劳动合同”，却没有任何条文对“严重”二字作出明确的界定和解释，因此也就没有任何相关的法律规范作为判定参考，这就不可避免地造成了司法实践中的操作困难。为了避免处理劳动争议时法官自由裁量权范围过大致使裁决标准不一致的现象，应该通过完善立法、健全法规，对“严重”的程度作出明确的规定和解释。

四、完善我国用人单位规章制度法律规范的建议

    （一）进一步明确规章制度的制定主体
    如前所述，笔者认为，制定主体合法是规章制度的生效要件之一，“法律应规定有权制定规章制度的，应当是单位行政中处于高级层次、对用人单位的各个组成部分和全体劳动者有权实行全面统一管理的机构”。其他的任何内部机构仅有参与制定权，然而必须有明确的法律依据，才能保证规章制度在用人单位内部范围内具有统一性和权威性。
    （二）完善规章制度的内容
    我国劳动法律规范以列举的方式规定了劳动合同管理、工资管理、社会保险福利待遇、工作休假、职工奖惩，以及其他劳动管理规定这六项内容。显然，仅这六项内容不足以包含实际工作中的内容，我国立法对规章制度应不止于对列举事项的规定。由此可见，我国劳动立法尽管有列举式内容，但实质上却是采用了概括式的规定，即“凡是与保障劳动者享有劳动权利和履行劳动义务有关的事项都可以成为规章制度的内容。”从理论上来讲，概括式规定可以避免列举式规定产生的无法穷尽的弊端，为用人单位根据自身生产经营特点和需要，制定适合于本单位的规章制度提供广阔的自由发挥空间。然而也正是因为如此，用人单位制定规章制度的随意性太大，权利义务严重失衡，加之我国对规章制度方面缺少完善的监督机制和有效的救济措施，使得大量的劳动者合法权益受到损害却得不到应有的救济。而列举式的立法规定可以指导用人单位制定出完善有效、科学合理的规章制度，有助于规范用人单位内部的劳动管理和劳动生产率的提高，也会对保护劳动者的合法权益起到积极的作用。
    因此笔者建议，我国在用人单位规章制度方面的立法模式上，可以借鉴日本或我国台湾地区的列举式立法模式，使权利与义务平衡结合，不断完善劳动法律体系，最好是在形式上有专门的法律规范规定用人单位规章制度的内容，进而在实体法方面实现劳动立法的目的。
    （三）严格规定规章制度的制定程序
    规章制度的制定程序是否民主关系到规章制度内容的科学性和有效性。虽然我国劳动合同法明确规定用人单位制定的规章制度应当有劳动者民主参与，但是实际上规章制度的内容最终还是由用人单位自行决定，所谓“工会和职工代表提出方案、意见并与用人单位协商确定”的民主程序并没有落到实处，看似“共议”的过程并不能充分体现出劳动者的意志。另外，我国法律法规虽然规定了用人单位应当对其制定的规章制度尽公示义务，却没有明确公示形式以及公示之后要达到什么样的目标，以致于劳动者不了解规章制度却要受到其约束，很明显是法律规范不够完善。
    因此，笔者认为，立法上应该进一步严格用人单位规章制度的制定程序，明确规定必须有劳动者在用人单位规章制度制定过程中的民主参与，充分发挥工会或职工代表参与权的作用。同时，立法也应当规定规章制度未经公示不发生法律效力，以及采取何种公示形式。用人单位单方制定的规章制度，只有吸收并体现劳动者的意志之后，才能得到劳动者的认可，才能确保民主程序落到实处，进而建立完善有效、科学合理的规章制度。
    （四）制定完善的监督机制
    法律法规的有效实施必须要有完善的监督机制，包括内部监督和外部监督。笔者在这里仅就外部监督机制提出一些浅薄的建议。
    行政监督主要体现在规章制度规定及修改过程中的审查备案制度上。用人单位规章制度的制定应置于国家的监督之下，行政机关的审查备案制度可以通过劳动监察的方式在规章制度的制定阶段就防止用人单位违反法律规定以致侵害劳动者的合法权益，避免不必要的劳资纠纷。尽管我国自1998年起就发布了《劳动部关于对新开办用人单位实行劳动规章制度备案制度的通知》，但是我国立法仍然未对备案是否作为规章制度发生法律效力的必要条件这一问题作出明确规定，这将直接影响司法实践能否对未经备案的规章制度是否具有法律效力作出正确的判断。另外，我国的行政监督仅仅以合法性审查为限，与日本、法国等国家的审查备案机制相比，我国的审查备案制度缺少对工会或职工代表的意见的审阅，劳动者对自身的工作性质、工作环境以及潜在的危害是最清楚不过的，也最有发言权，因此，对工会或职工代表意见的审阅就显的格外重要。笔者建议，借鉴国外审查备案机制，将这一环节纳入审查机制，针对工会或职工代表认为不尽合理的内容，对用人单位作出指导性的修改意见，在最大程度上减少劳动者合法权益因规章制度不合理而受到侵害的可能性。

    王全兴、劳动法、北京：法律出版社、1997、113。
    董保华、劳动关系调整的法律机制、上海：上海交通大学出版社、2000、233。
    许明月、劳动法学、重庆：重庆大学出版社、2003、53。
    高圣平、用人单位劳动规章制度研究－从解释论与立法论视角、《法学》、2006(10)、21~25。
    杨继春、企业规章制度的性质与劳动者违纪惩处、《法学杂志》、2003（05）、47~49。
    谈海圣、从内部规章制度立法现状看劳动者权益保护、《苏州科技学院报(社会科学版)》、2004(2)、56。
 
参考文献：

    （1）王全兴、劳动法、北京：法律出版社、1997、113。
    （2）董保华、劳动关系调整的法律机制、上海：上海交通大学出版社、2000、233。
    （3）许明月、劳动法学、重庆：重庆大学出版社、2003、53。
    （4）高圣平、用人单位劳动规章制度研究－从解释论与立法论视角、《法学》、2006(10)、21~25。
    （5）杨继春、企业规章制度的性质与劳动者违纪惩处、《法学杂志》、2003（05）、47~49。
    （6）谈海圣、从内部规章制度立法现状看劳动者权益保护、《苏州科技学院报(社会科学版)》、2004(2)、56。